千曲川はなぜ決壊したのか(上) 弱かった堤防と河床掘削怠ったツケ

• 元朝日新聞記者の杉本裕明さんが書かれた「千曲川はなぜ決壊したのか（上） 弱かった堤防と河床掘削怠ったツケ』を掲載します。

千曲川はなぜ決壊したのか(上) 弱かった堤防と河床掘削怠ったツケ
• 杉本裕明
（エコトピア2020年2月26日）https://ecotopia.earth/article-3412/
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（写真）千曲川の決壊箇所は、鉄の矢板が打たれ、水が入ってこないようにしている。外側の埋めた土を重機で掘り返している(長野市)。杉本裕明氏撮影 転載禁止
昨年10月日本列島を襲った台風19号は各地に大きな被害をもたらしました。長野県では千曲川が氾濫し、長野市や千曲市などの住民は川から押し寄せた洪水に苦しみました。
一瞬のうちに家を失った人。泥水をかぶり、りんご園が台無しになった農家。過去の教訓が生き、助け合いの精神が生きていたこの地域では地域住民がいち早く避難し、被害の程度の割に死者は5人と、他の地域と比べて少ない数字でした。
いま、避難指示の方法などソフト面での対策が声高に叫ばれていますが、被害を大きくした堤防決壊がなぜ起こったのか、どうすれば被害を防げるのか、利根川なども含めてハード面から考えてみました。
ジャーナリスト 杉本裕明

決壊現場では埋めた土砂を掘削
（写真）工事現場は立ち入り禁止だ。（杉本裕明氏撮影 転載禁止 ）
10月13日午前4時15分。長野市穂保の千曲川の堤防が長さ70メートルにわたって決壊した。その現場は11月はじめに視ている。当時は決壊現場を中心に鉄の矢板が川側に二重に打ち込まれ、浸水と浸食を防いでいた。1月末に再度訪れると、矢板の陸側に盛った土を掘削していた。
「どんな作業をしているのですか」と訪ねると、国土交通省千曲川河川事務所の担当者は「堤防の本工事のために、緊急対策として盛った土を除去しているのです。これが終われば本工事に着手します」と答えた。
少し上流で犀川が合流する千曲川は、このあたりで川幅が1キロあり、ゆっくり流れているが、その少し下流に行くと、川幅が何段階にもわたって120や260メートルに狭まり(立ケ花狭窄部)、川の流れを阻害する要因となっている。その後、千曲川は新潟県に入ると、信濃川となって日本海に流れ込む。日本でも有数の大河川である。
河口部では、流れの一部を大正時代に完成した大河津分水路と呼ばれる人工河川に受け、洪水対策をしている。1992年から2014年にかけて水量を調節するための洗堰や可動堰の改築工事が行われ、今回の台風19号では「洪水を日本海へ流しきることができ、『越後平野の守り神』等多くの賞賛を受けた」(信濃川河川事務所)という。
しかし、その上流では、長野県の穂保地区で堤防が決壊し、その少し上流の上田市では堤防が削られて上田電鉄の鉄橋の一部が落下した。
治水史が専門で伝統的な治水工法の提唱者でもある大熊孝新潟大学名誉教授は、先の信濃川下流が守られたことを評価し、「治水事業を採点するならば、100点をあげたい」と言う一方、この上流の決壊にはこう酷評している。
「実は、かつて常襲的な氾濫地域で、1918(大正7)年以来改修工事が鋭意進められてきたところであり、新幹線車両基地があるなど千曲川沿線でとられるべき最重要地域である。そこが氾濫したという点では、残念ながら0点といわねばならない」(『都市問題』2020年2月号)

決壊の要因は?
災害の後、北陸地方整備局に千曲川堤防調査委員会が設置され、現地調査と決壊の要因分析が行われた。それによると、決壊や鉄橋の落下の主な要因は、川の水が増えて、堤防を乗り越え、さらにそれが堤防の陸側の斜面(裏法面という)を削り取り、堤防の決壊や欠損を招いたという。
筆者が穂保の決壊現場を見ると、堤防の陸側の斜面がえぐられ、桜堤が崩落していた。住民が言う。「地域の人々がよく散歩をしては桜並木を楽しんでいましたが、こんな姿になるとは。無残です」
堤防の直下にはいくつもの水たまりが残っていた。洪水が堤防を乗り越え、洗掘してできた跡である。
なぜ越水(川の水が堤防を乗り越えること)が起きたのか。その原因を探るために、委員会にこんなデータが提出されていた。一つはこの区域の河床の断面図の変化を示したものだ。決壊地点を含む約6キロにわたって、2000年から2018年にかけて、川底の高さに変化がなかったかを見ている。 もし、この間に上流から土砂が流れてきて堆積していればその分、水面の高さが高くなり、堤防を乗り越えてもおかしくないからだ。しかし、結論からいうと、ほとんど変化は見られなかった。もう一つは、澪筋(みおすじ)と呼ばれる河床のもう一つの断面図だ。これは川底の形状の変化を見たものだが、これも大きな変化はなかったという。
ただ、河床の高さについてよくみると、決壊のあった箇所はまったく変化がないが、その前後を見ると、過去に比べて盛り上がっているところや、逆に下がっているところがある。下がった箇所は掘削が行われたところで、盛り上がったところは堆積しやすいところで、掘削をしてこなかったと想像できる。
北陸地方整備局の河川整備計画にともなう資料では、決壊のあった箇所の掘削工事は2023年までに行うとあり、その前後の箇所は2014年から行い、終了済みとなっていた。千曲川河川事務所に聞くと、「河道整備は下流から行うのが基本だが、上流の千曲川でも随時行われてきた。しかし、それはもっぱら砂利採取業者に頼んでやってもらう事業だった」と言う。
これに対し、元東京都環境科学研究所研究員で、水源開発問題全国連絡会(水源連)共同代表の嶋津暉之さんはこう分析する。 「千曲川の狭窄地点で、国土交通省が設定している計画高水位(堤防などを作る際に洪水に耐えられる水位として指定する最高の水位)と、実際に洪水時に流れた時の水位をプロットしたものを比べてみると、計画高水位で想定した流量が流れると、実際の水位が計画高水位を上回ってしまうのです。つまり、想定した最大の洪水を安全に流せる川でなくなってしまっているのです。この原因を考えると、河床の浚渫(しゅんせつ)を適宜行ってこなかったとしか思えません。今回災害が起きたことを反省して、国はしっかり浚渫に取り組むべきだと思います」
大熊名誉教授も同意見だ。「(国土交通省のデータをみると)今回の最大流量は計画高水位を1・5メートル下回っていたと考えられるから、本来はあふれないはずである。それがあふれた理由は、土砂が堆積し、洪水を流す河道断面積が減少し、相対的に堤防が低くなっていたとしか考えられない」(前述)。千曲川河川事務所は「川底に生えた樹木も流れを妨げる要因になるので、掘削と共に取り組みたい」というが、どこをどれだけ行うのかははっきりしない。

決壊しない堤防はなぜできないのか
（写真）堤防の外側は、深くえぐれていた。堤防を越流した水が掘り返した結果だ。杉本裕明氏撮影 転載禁止
もう一つ、嶋津さんが指摘するのは堤防のもろさだ。千曲川河川事務所が、破堤した堤防の天端(「てんば」と読む。頂上部のこと)に設置したライブカメラを見ると、10月12日から流量が増え、13日午前0時55分に越水が始まったことを確認している。
さらに午前2時15分にカメラが倒壊した。千曲川河川事務所の職員が言う。「天端に電柱を立ててその上にカメラを設置して監視していましたが、越流で堤防の基礎が緩くなり、電柱がぐらぐらし、倒れてしまったのです」。これでは監視カメラの用をなさない。
ただ、長野市は、氾濫の危険性が高くなっていると、長沼や豊野などの千曲川沿いの地区に対し、12日午後6時に避難勧告を出し、午後11時40分には避難指示を出している。ある住民が言う。「この地域では避難訓練も行っており、住民が過去の経験から水害の怖さを知っていた。私も近所のお年寄りを伴い、一緒に避難しました。消防団も機能した。家とりんご園はだめだったけど、命は助かった」
（写真）堤防の改修工事は行われているが、洪水被害を受けた長野市長沼地区はこの通りだ。杉本裕明氏撮影 転載禁止
この堤防を見る限り、天端はアスファルト舗装をし、さらに幅4メールの桜堤が整備してあった。桜堤は、市民の憩いの場にするという意味合いもあるが、堤防を補強する役目もあった。しかし、今回の水害によって、桜堤は何の役にも立たなかったことがわかる。
この数年起きた洪水による堤防決壊の事例の多くで見られたように、ここでも洪水が堤防を乗り越えて堤防の陸側の斜面を崩し、崩壊を招いた。
2015年9月の鬼怒川水害では、鬼怒川が決壊し、多くの住民が犠牲になった。その反省から国土交通省が打ち出したのが「危機管理型ハード対策」だ。越水対策として、堤防を強化し、決壊までの時間を引き延ばすとともに、河道掘削を進め、流下能力(川を安全に流す)を向上させ、水位低下を図るという。
では、この方針に基づいて行われる堤防とはどんな構造なのか。 千曲川の決壊した箇所について、北陸地方整備局の堤防調査委員会に提案され、委員会が了承した堤防の補強策はハード対策として決められた補強対策で、▽天端のアスファルト舗装▽法肩(堤防の頂上と法面=斜面のこと=と接合部分)をコンクリートブロックなどで保護▽法尻(斜面と地上の接合部分)をコンクリートブロックで覆う▽川側の法面(斜面)をブロックなどで覆うことから成り立っていた。
国土交通省は今回の台風19号で、この堤防のハード対策が一定の効果をもたらしたと評価している。「台風19号による洪水では、荒川水系都幾川において、対策を実施した箇所において、初めて越水が発生したが、堤防の決壊には至らなかった。一定の効果を発揮したものと考えられる」(治水課)。ただ、都幾川の決壊した箇所の周辺を見る限り、土を盛っただけで、その上に細い道路があるだけに思える。 嶋津さんはこんな疑問を呈する。
「天端など一部分を補強しただけで、根本的な対策になるのでしょうか。その欠陥があらわとなったのが、2018年7月の西日本豪雨です。岡山県の高梁川支流の小田川が決壊し、多くの犠牲者を出しました。この小田川の決壊箇所は、堤防のハード対策をされていたところでした。このハード対策は、堤防の天端をアスファルト舗装しますが、陸側の斜面は強化されません。洪水が堤防を乗り越え、斜面を崩し、数カ所で決壊しました。国は中途半端な『ハード対策』でなく、越水しても破堤しにくい耐越水堤防の整備に一刻も早く着手すべきです」

耐越水堤防とは
嶋津さんが指摘した耐越水堤防は「フロンティア堤防」とも呼ばれる。実は旧建設省(現国土交通省)の土木研究所が開発した。陸側の斜面を遮蔽シートとコンクリートブロックで覆い、天端はアスファルト舗装、陸側の斜面と地面の接触部分をコンクリートブロックで固めたものだ。
このフロンティア堤防は、兵庫県の加古川や茨城県の那珂川など9河川で施工された実績がある。しかし、おかしなことが、国土交通省で起きた。
嶋津さんが語る。「建設省は2000年に『河川堤防設計指針第3稿』を出し、その中で耐越水堤防の普及を図るとしていましました。ところが、その後方針が変わってしまいました。2001年12月の熊本県の川辺川ダム住民討論会で、耐越水堤防を整備したらダムはいらないと住民から指摘され、耐越水工法を導入すると、ダムを推進できないと考えたのでしょうか。2002年に先の指針を廃止するとの通知が出されました。それ以来、耐越水堤防は国土交通省が認めない工法になってしまいました。」 「国土交通省の河川・ダム事業予算は約6,400億円あり、ダム関連はおおよそ3分の1あり、これを耐越水堤防の予算に回せば治水は大きく進む」
国土交通省は、都幾川で、ハード対策を行った箇所は決壊しなかったと明かしている。同じく決壊が3カ所にのぼった那珂川では、一部の区間で耐越水堤防が建設されたところがあり、見事に越水に耐えていた。だが、同省はそのことには一言も触れていない。
（写真）「堤防の強化と河床の掘削を急ぐべきだ」と提唱する嶋津暉之さん。八ッ場あしたの会提供参考・引用文献
『水源連だより』(2020年1月22日水源開発問題全国連絡会)
『都市問題』(2020年2月号)
『河川』(2020年1月号)
『科学』(2019年12月